政策解读｜2025年政府工作报告中的十大关键词

2025年全国两会胜利召开，《政府工作报告》（以下简称《报告》）立足当下国情，放眼未来发展，为我国经济社会的前行锚定方向。《报告》中的诸多关键词，蕴含着深刻的政策意图与发展导向，精准把握这些关键词，对理解国家战略布局、探寻发展机遇意义重大。本文将深入剖析其中十大关键词，以独特视角解读政策内涵。

科技创新：“推进高水平科技自立自强”，驱动发展的核心引擎

《报告》提出 “推进高水平科技自立自强”，充分发挥新型举国体制优势，强化关键核心技术攻关和前沿性、颠覆性技术研发，加快组织实施和超前布局重大科技项目。

在全球科技竞争白热化的当下，科技创新被置于突出位置，彰显其无可替代的战略地位。我国充分发挥新型举国体制优势，聚焦关键核心技术攻关与前沿颠覆性技术研发。一方面，加速重大科技项目的组织实施与超前布局，力求突破如芯片制造、高端装备等领域的 “卡脖子” 难题，摆脱对国外技术的依赖，实现产业自主可控发展。另一方面，优化国家战略科技力量布局，推进科研院所改革，探索国家实验室新型科研组织模式，整合各方科研资源，提升科研协同效率。例如，部分国家实验室通过创新组织模式，汇聚顶尖科研人才，在人工智能、量子计算等前沿领域取得了一系列开创性成果。

科技支出向基础研究倾斜是提升国家创新能力的关键举措。基础研究是科技创新的源头活水，只有夯实基础，才能在关键核心技术上实现自主突破。完善竞争性与稳定支持相结合的投入机制，提高基础研究组织化程度，能够激励科研人员潜心钻研，产出更多原创性成果。以数学领域为例，基础数学的研究进展为密码学、人工智能算法等应用领域奠定了理论基石，有力推动了相关产业的发展。同时，加强知识产权保护和运用，健全创投基金差异化监管制度，强化政策性金融支持，大力发展创业投资、壮大耐心资本，能够营造良好的创新生态，激发各类创新主体的积极性。

产业发展：“因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系”，转型升级，构建新体系

《报告》指出要 “因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系”，推动科技创新和产业创新融合发展，大力推进新型工业化，做大做强先进制造业，积极发展现代服务业，促进新动能积厚成势、传统动能焕新升级。

构建现代化产业体系是实现经济高质量发展的必由之路。《报告》提出，要加快发展新质生产力，抢占新赛道、塑造新优势、拓展新空间。在产业发展方面，既要推动传统产业的高端化、智能化、绿色化转型，又要培育壮大新兴产业和未来产业。

传统产业转型成效初显，如河南以数字化转型带动制造业发展，2024年高技术制造业增加值增长12%，战略性新兴产业增长9.2%。今年中央一号文件首次提出 “因地制宜发展农业新质生产力”，传统农业借助现代科技实现系统性变革。比如，利用物联网技术实现农业生产的精准灌溉、施肥，提高生产效率，减少资源浪费；通过大数据分析市场需求，优化农产品种植结构，提高农产品附加值。制造业领域，推动智能制造，引入工业互联网、机器人等先进技术，提升生产效率和产品质量，降低生产成本。

新兴产业和未来产业培育加速。以人形机器人为例，其作为新质生产力的重要代表，在解决制造业劳动力成本上升、专业工人不足等问题上潜力巨大，推动制造业向高端化发展。在上海张江的国家地方共建人形机器人创新中心，百余台人形机器人在不同场景下进行训练，未来有望广泛应用于工业生产、物流配送等领域。此外，人工智能、低空经济、生物制造等领域也在蓬勃发展，部分新领域新赛道已临近商业化爆发的前夜，将逐渐成为全球经济增长的活跃力量。但产业发展过程中，需防范一哄而上、同质化竞争等问题。各地应立足自身基础条件和特色优势，明确产业发展的战略定位和重点方向，形成差异化竞争优势。

民营经济：“有效激发各类经营主体活力”，激发市场活力的主力军

《报告》强调 “有效激发各类经营主体活力”，坚持和落实 “两个毫不动摇”，扎实落实促进民营经济发展的政策措施，切实依法保护民营企业和民营企业家合法权益。

民营企业已成为我国经济发展中不可或缺的重要力量。当前，我国民营企业数量占企业总数92%以上，国家高新技术企业中民营企业占比超92%，世界500强中我国民营企业数量不断增加。在科技创新方面，民营企业同样表现出色，在民用航空、量子信息等领域展现出充沛活力。

尽管民营经济发展成绩斐然，但也面临着诸多挑战。从外部看，全球经济增长放缓，贸易保护主义抬头，国际市场竞争加剧，给民营企业海外市场拓展带来压力。在内部，融资难、融资贵问题依然突出，市场准入存在隐性壁垒，创新能力不足和人才短缺也制约着民营企业的发展。

为促进民营经济持续健康发展，政府需多措并举。在优化市场环境上，打破各类隐性壁垒，在市场准入、招投标等方面确保各类所有制企业公平竞争。在政策支持体系方面，加大财政、税收、金融支持力度，切实解决民营企业融资难题，让企业有更多资金投入研发与发展。加强知识产权保护，鼓励民营企业加大研发投入，提升自主创新能力，推动企业向高端化、智能化、绿色化迈进，提升其在全球产业链中的地位。同时，强化人才支撑，完善人才培养、引进和使用机制，为民营企业注入创新活力与发展动力。例如，一些地方政府通过设立产业引导基金，为民营企业提供融资支持；建立知识产权保护快速通道，维护民营企业创新成果；出台人才引进优惠政策，帮助民营企业吸引高端人才。

消费提振：“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”，夯实内需根基

消费作为拉动经济增长的 “三驾马车” 之一，在经济发展中具有基础性作用。《报告》将 “大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求” 列为重点任务之首，并部署开展 “提振消费专项行动”。这一举措切中当下经济发展要害，凸显消费在稳增长、调结构中的关键地位。

财税政策支持力度不断加大，推动消费品以旧换新。中央财政已预下达 2025年消费品以旧换新首批资金810亿元，后续还将有更多资金投入。这一政策不仅刺激居民购买新家电、汽车等耐用消费品，促进相关产业发展，还推动资源回收利用，实现经济与环境效益双赢。例如，在家电以旧换新活动中，消费者购买新家电可享受补贴，降低消费成本，同时旧家电回收后经拆解处理，实现资源循环利用。

完善社会保障体系，增强居民消费信心。规范中央与地方支出责任分担方式，加大基本公共服务投入，推进基本公共服务均等化，提升中低收入群体在保障性住房、教育、医疗、社保、养老等领域的保障水平。稳定且持续的政策保障，让居民无后顾之忧，敢于释放消费潜力，促进消费升级，形成经济发展的良性循环。

中长期资金入市：“深化资本市场投融资综合改革，大力推动中长期资金入市”，资本市场的 “稳定器”

《报告》提出 “深化资本市场投融资综合改革，大力推动中长期资金入市” 。进一步打通堵点卡点，大力推动中长期资金入市，是深化资本市场投融资综合改革的重要内容。不久前，中央金融办、证监会等部门联合印发了《关于推动中长期资金入市工作的实施方案》。在今年的全国两会上，“中长期资金入市” 备受关注。

通过政策引导延长投资经理考核周期，促使其更加注重长期投资回报，减少对短期波动的过度关注。同时，引导养老金等长期资金提高投资权益市场的比例，为资本市场注入源源不断的 “活水”。例如，部分地区试点将部分养老金投资于优质蓝筹股，既实现养老金的保值增值，又为资本市场提供长期稳定资金。

税收政策体现 “长期友好”，对长期资金投资给予税收减免，降低投资成本；法律框架明确 “稳定和保护”，制定专门法律法规，明确长期资金投资的基本规则、权利义务、监管框架等，明确长期资金与管理人的权责边界，严惩 “短钱长投”、“期限错配” 等违规行为。以此形成 “政策支持—资金入市—企业成长—回报反哺” 的良性循环，助力实体经济高质量发展。

人工智能 +：“持续推进‘人工智能 +’行动”，开启产业变革新征程

《报告》提出 “持续推进‘人工智能 +’行动”，将数字技术与制造优势、市场优势更好结合起来，支持大模型广泛应用，大力发展新一代智能终端以及智能制造装备。

自2024年 “开展‘人工智能 +’行动” 写入《政府工作报告》后，今年两会期间，“人工智能 +” 持续成为热点话题。我国人工智能企业数量超4500家，核心产业规模接近6000亿元人民币，产业链覆盖芯片、算法、数据、平台、应用等上下游关键环节。

开展 “人工智能 +” 行动，加快人工智能技术供给和场景需求对接，打通从实验室到产业的 “最后一公里”，形成市场需求牵引的良性循环。在制造业领域，人工智能与生产流程深度融合，实现智能生产调度、质量检测等功能，提高生产效率和产品质量。例如，某汽车制造企业引入人工智能视觉检测系统，大幅提高汽车零部件质量检测准确率，降低次品率。在医疗领域，人工智能辅助诊断系统帮助医生快速准确诊断疾病，提高医疗服务水平。

政府持续加大政策支持力度。工业和信息化部支持企业、科研机构等加快算力、算法、数据研究攻关，加强通用大模型和行业大模型研发布局，推动人工智能与重点行业深度融合。各地积极制定产业政策和优惠措施，打造人工智能产业集聚区，吸引人才、技术、资金等要素集聚，推动人工智能产业蓬勃发展。

反内卷：“综合整治‘内卷式’竞争，规范地方政府和企业行为”，营造公平竞争新生态

中央经济工作会议提出 “综合整治‘内卷式’竞争，规范地方政府和企业行为”，这一内容在《报告》相关的经济发展和市场规范的导向中有所体现，强调要营造公平竞争的市场环境。“反内卷” 成为两会关注焦点。“内卷式” 竞争不仅损害企业利益，阻碍行业创新发展，还扰乱市场秩序。

整治 “内卷式” 竞争，需引导行业和企业摆脱低价、低质量、低成本的恶性竞争手段，转向以科技创新引领的高品质差异化良性竞争。例如，鼓励企业加大研发投入，开发具有独特功能和优势的产品，通过提升产品附加值获取市场份额。同时，规范地方招商引资行为，避免地方政府为吸引企业过度让利，营造公平有序的营商环境和投资创新生态。

加强对行政垄断行为的监管执法力度，严格执行公平竞争审查制度，确保市场竞争的公平性。通过综合施策，转变经济增长方式，创新生产力发展路径，推动经济高质量发展。

教育强国：“加快建设高质量教育体系”，培育人才的摇篮

《报告》提出 “加快建设高质量教育体系”，制定实施教育强国建设三年行动计划，一体推进教育发展、科技创新、人才培养，筑牢中国式现代化的基础性、战略性支撑。

教育是国之大计、党之大计。《报告》提出制定实施教育强国建设三年行动计划，彰显国家对教育事业的高度重视。全面实施新时代立德树人工程，推进大中小学思政课一体化改革创新，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。

深入实施基础教育扩优提质工程，健全与人口变化相适应的资源统筹调配机制。加强义务教育学校标准化建设，推动义务教育优质均衡发展，缩小城乡、区域教育差距。扩大高中阶段教育学位供给，逐步推行免费学前教育，保障每个孩子都能接受公平而有质量的教育。办好特殊教育、继续教育、专门教育，引导规范民办教育发展。

推进职普融通、产教融合，增强职业教育适应性，培养大批高素质技术技能人才，满足产业升级对人才的需求。分类推进高校改革，扎实推进优质本科扩容，加快 “双一流” 建设，完善学科设置调整机制和人才培养模式，提升高校科研创新能力和人才培养质量。普及心理健康教育，建设高素质专业化教师队伍，加强师德师风建设和教师待遇保障，为教育事业发展提供坚实保障。

绿色发展：“协同推进降碳减污扩绿增长，加快经济社会发展全面绿色转型”，可持续发展的必由之路

《报告》强调 “协同推进降碳减污扩绿增长，加快经济社会发展全面绿色转型”，进一步深化生态文明体制改革，统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展。

在全球应对气候变化的大背景下，绿色发展已成为我国经济社会发展的必然选择。《报告》强调，推动经济社会发展绿色化、低碳化，这是实现高质量发展的内在要求和重要保障。

加快发展方式绿色转型，推进产业结构、能源结构、交通运输结构等调整优化。在产业领域，鼓励企业采用绿色生产技术和工艺，推广清洁生产，减少污染物排放。例如，钢铁企业通过技术改造，采用先进的节能减排设备，降低能耗和污染物排放。在能源领域，大力发展可再生能源，提高清洁能源在能源消费结构中的比重，降低对化石能源的依赖。积极推进新能源汽车的普及，加快充电桩等基础设施建设，减少交通运输领域的碳排放。

加强生态环境保护和修复，推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。严格落实生态环境保护制度，加大环境监管执法力度，严厉打击破坏生态环境的违法行为。推动形成绿色生活方式，倡导简约适度、绿色低碳的生活理念，鼓励公众参与绿色消费、绿色出行等活动，共同为建设美丽中国贡献力量。

“十四五” 收官与 “十五五” 谋划：承上启下的关键节点

今年是 “十四五” 规划收官之年，也是谋划 “十五五” 规划的关键之年。《报告》聚焦如何高质量完成 “十四五” 规划目标任务，为 “十五五” 良好开局打牢基础。

在 “十四五” 收官阶段，加大各项政策力度，推动经济回升势头进一步形成和加强。财政政策更加积极，提高财政赤字率、安排更大规模政府债券，加大对基础设施建设、民生保障等领域的投入。在基础设施建设方面，加快交通、能源等重大项目建设，提升区域互联互通水平，为经济发展提供支撑。在民生保障方面，加大对教育、医疗、社会保障等领域的投入，提高居民生活质量。同时，推动重要改革举措落地见效，深化关键领域结构性改革，包括促进科技创新和提升研发投入、优化营商环境等，为经济持续健康发展注入动力。

展望 “十五五” 规划，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，以推动高质量发展为主题，科学谋划未来五年经济社会发展的目标任务和重大举措，为实现第二个百年奋斗目标奠定坚实基础。

2025年《政府工作报告》中的十大关键词，涵盖经济、科技、社会等多个领域，相互关联、相互促进。通过深入解读这些关键词，我们能够清晰把握国家发展战略方向，在时代发展浪潮中找准定位，共同推动我国经济社会持续健康发展，迈向新的辉煌征程。