李志起解读四中全会公报：“十五五”规划的战略布局与政策创新

以下是我们的分析解读全文：

中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议于2025年10月20日至23日在北京举行。本次全会最重要的成果是审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，为2026-2030年中国经济社会发展提供了顶层设计和战略擘画。作为战略研究专家与经济分析师，本文将深入剖析公报内容，聚焦“十五五”时期的战略判断、工作思路、基本原则与主要目标，并通过与“十四五”规划对比，揭示政策连续性与创新性，挖掘公报中的新提法与新要求，从而把握中国未来五年的发展脉络。

一、“十五五”时期的战略判断与定位

全会公报对“十五五”时期（2026-2030年）在我国现代化建设全局中的定位作出了清晰判断，指出这是“基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期”，在基本实现社会主义现代化进程中具有“承前启后的重要地位”。这一历史定位相较于“十四五”时期有着显著递进。五年前的十九届五中全会主要关注“全面建成小康社会”之后如何“开启全面建设社会主义现代化国家新征程”，而本次全会则强调为“基本实现社会主义现代化”奠定决定性条件，表明发展重心已从全面布局转向重点突破。

•时代方位判断：公报指出，“十五五”时期我国发展环境面临“深刻复杂变化”，处于“战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期”。这一判断延续了“十四五”时期的风险意识，但更加突出“不确定难预料因素”的挑战，折射出全球政治经济环境的高度不稳定性。值得注意的是，公报警示要“勇于面对风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验”，这一严峻表述在“十四五”规划中并未出现，显示决策层对未来五年外部环境的预期更为谨慎。

•机遇与挑战：尽管挑战严峻，公报强调我国经济“长期向好的支撑条件和基本趋势没有变”，特别指出中国特色社会主义制度优势、超大规模市场优势、完整产业体系优势和丰富人才资源优势更加彰显。与五年前相比，“十四五”规划更多强调“我国已转向高质量发展阶段”，而本次公报则更具体地列举了四大优势，体现了对国内发展条件的充分自信。

•指导思想：公报明确“十五五”时期必须“全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想”，并强调要“深刻领悟‘两个确立’的决定性意义”。这一表述将政治保证作为实现发展目标的先决条件，与“十四五”规划一脉相承但表述更为坚定，反映了在复杂环境下确保发展方向不偏、路线不移的战略考量。

战略思维上，公报要求保持“战略定力”、增强“必胜信心”，并特别提出要以“历史主动精神克难关、战风险、迎挑战”。“历史主动精神”这一表述在党的文件中并不常见，其内涵在于强调不应被动应对挑战，而应主动塑造有利于我国发展的环境，体现了积极进取的战略姿态。这一变化反映出，面对日益复杂的国际环境，中国将更加注重把握发展主动权，避免被外部因素牵制前进步伐。

二、经济社会发展基本原则与主要目标

全会公报明确了“十五五”时期经济社会发展必须遵循的六大原则：坚持党的全面领导、坚持人民至上、坚持高质量发展、坚持全面深化改革、坚持有效市场和有为政府相结合、坚持统筹发展和安全。与“十四五”规划提出的六个“坚持”相比，本次表述既有延续性又有新拓展，体现了发展思路的与时俱进。

表：“十五五”与“十四五”规划基本原则对比

•原则变化分析：六大原则中最新颖且最具政策含义的是“坚持有效市场和有为政府相结合”与“坚持统筹发展和安全”。前者将党的十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”进一步升华，明确了“有效市场”置于“有为政府”之前的顺序，表明在市场与政府关系上更加强调市场优先的基本取向。后者则将“十四五”时期蕴含在“系统观念”中的安全思维显性化和突出化，反映了在地缘政治紧张、全球供应链重构背景下，安全考量已从边缘位置走向核心议程。

•主要目标：全会提出了“十五五”时期经济社会发展的七大主要目标，涵盖高质量发展、科技自立自强、全面深化改革、社会文明程度、人民生活品质、美丽中国建设和国家安全屏障。与“十四五”规划相比，这些目标既有继承又有发展，其中最值得关注的是将“科技自立自强水平大幅提高”置于目标体系的前列，这与当前国际科技竞争日益激烈的背景直接相关。另一个显著变化是“国家安全屏障更加巩固”成为独立目标，而非“十四五”时期蕴含在总体目标中的隐性要求。

•2035年远景目标衔接：公报明确指出，在实现“十五五”目标基础上再奋斗五年，到2035年实现“我国经济实力、科技实力、国防实力、综合国力和国际影响力大幅跃升”，特别是“人均国内生产总值达到中等发达国家水平”。这一表述与党的十九大提出的2035年远景目标相衔接，但此次明确了“十五五”作为实现这一目标关键冲刺阶段的定位，凸显了未来五年对现代化建设全局的决定性意义。

在目标设定方式上，公报采用了“显著成效”、“大幅提高”、“明显提升”、“不断进展”等定性表述，这与“十四五”规划包含20项主要指标的量化目标形成对比。这种变化可能反映了两点考量：一是面对高度不确定的环境，保留政策灵活性；二是表明发展重点已从数量扩张转向质量提升，难以简单用量化指标衡量。这也预示着“十五五”规划纲要可能会设置更具弹性、更侧重质量的发展指标。

三、现代化产业体系与实体经济

全会公报对建设现代化产业体系作出了专项部署，明确指出“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上”，并提出了“智能化、绿色化、融合化”的产业发展方向。这一表述与“十四五”规划一脉相承，但有了显著深化和拓展，反映了我国产业政策从追赶型向引领型的重大转变。

•产业体系骨架：公报提出“保持制造业合理比重”的新要求。这一看似简单的表述背后有着深刻政策含义。过去十年，我国制造业比重曾呈现下降趋势，引发了对“过早去工业化”的担忧。此次明确要求“保持合理比重”，意味着未来五年产业政策将更加注重实体经济根基，避免制造业比重过快下滑，确保经济结构转型升级不会导致产业空心化。与“十四五”规划相比，这是产业政策导向的重要微调，反映了对制造业作为创新主战场和就业稳定器作用的重新认识。

•产业结构调整：公报确立了“以先进制造业为骨干的现代化产业体系”框架，并系统阐述了“优化提升传统产业、培育壮大新兴产业和未来产业、促进服务业优质高效发展”的三维路径。与“十四五”规划相比，本次公报首次明确将“未来产业”与“新兴产业”并列，预示着国家将加大对量子科技、下一代人工智能、生物制造等前沿领域的布局。这种区分反映了产业政策的梯度思维：传统产业重在升级、新兴产业重在壮大、未来产业重在培育，形成梯次衔接的产业体系。

•制造强国建设：公报重申要加快建设“制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国”，与“十四五”规划相比，表述基本一致但顺序有所调整，反映了政策的连续性。值得关注的是，公报专门强调“构建现代化基础设施体系”，这与近期国家关于加强综合性网络型基础设施建设的部署相呼应，预示着“十五五”时期在新型能源体系、综合立体交通网、国家水网等方面的投资将进一步扩大。

•产业政策新导向：公报提出的“智能化、绿色化、融合化”方向，抓住了全球产业变革的三大趋势。智能化对应数字经济与实体经济深度融合，绿色化呼应碳达峰碳中和目标，融合化则强调一二三产业跨界融合与产业链协同创新。与“十四五”规划相比，这一表述更加简练且指向明确，特别是“融合化”作为独立方向的提出，预示着未来五年将打破传统产业边界，推动形成更多新业态、新模式。

尤为值得关注的是，公报在阐述产业政策时，特别强调“巩固壮大实体经济根基”。这一表述对应了当前经济金融资源可能“脱实向虚”的风险，表明决策层将着力遏制虚拟经济过度膨胀，防止经济结构失衡。可以预期，“十五五”时期在财税、金融、土地等政策上都将向实体经济特别是制造业倾斜，形成实体经济与虚拟经济更加均衡的发展格局。

四、高水平科技自立自强与新质生产力

全会公报将科技创新置于前所未有的战略高度，明确提出“加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力”。这一表述与“十四五”规划相比有显著深化，反映了面对国际科技竞争日益激烈、外部技术封锁加剧的严峻形势，中国科技发展路径正从“跟踪模仿”向“自主引领”转变。

•创新范式转变：公报强调要“抓住新一轮科技革命和产业变革历史机遇”，并系统提出“统筹教育强国、科技强国、人才强国建设”的要求。这与“十四五”规划单纯强调科技创新相比，更注重教育、科技、人才三大战略的协同效应，表明创新政策正从单点突破转向系统重构。特别是将教育置于首位，凸显了基础研究与人才培养作为创新根基的重要性，预示着“十五五”时期在高等教育改革、基础学科建设和青年科技人才培育方面将有重大举措。

•新质生产力定位：公报首次将“新质生产力”写入五年规划建议，并明确其与科技自立自强的逻辑关系。新质生产力概念由习近平总书记于2023年首次提出，此次写入“十五五”规划建议，意味着这一概念已从理论构想进入战略实施阶段。公报指出要通过科技自立自强“不断催生新质生产力”，表明新质生产力被视为科技创新的产出结果和现代化产业体系的核心内涵，定义了未来经济发展的质量导向。

•创新体系部署：公报提出要“提升国家创新体系整体效能”，并在操作层面明确了“加强原始创新和关键核心技术攻关”、“推动科技创新和产业创新深度融合”的双重路径。与“十四五”规划相比，本次公报将“原始创新”置于“关键核心技术”之前，这一顺序变化意味深长，反映政策重点从应对“卡脖子”技术的应急模式，转向构建源头创新能力的长远布局。意味着“十五五”时期国家将加大对基础研究的投入，力争在基础科学领域实现重大突破，为技术创新提供更多源头活水。

•数字经济战略：公报专门强调要“深入推进数字中国建设”，这与“十四五”规划一脉相承但语境不同。当前，全球正迎来以生成式人工智能为代表的数字技术新浪潮，公报在这一背景下重申数字中国建设，预示着“十五五”时期数字经济将与实体经济深度融合，特别是在工业互联网、智能网联汽车、数字贸易等领域可能迎来重大发展机遇。

值得注意的是，公报在科技创新领域提出了“抢占科技发展制高点”的战略目标。这一表述较“十四五”规划的“进入创新型国家前列”更为积极主动，带有强烈的竞争意识和机遇意识。表明中国科技发展不仅旨在解决自身面临的技术约束，更着眼于在全球科技前沿领域占据领先位置，把握未来发展的主动权。可以预期，“十五五”时期国家将在人工智能、量子信息、集成电路、生命健康、空天科技等前沿领域加强布局，打造具有全球竞争力的战略性新兴产业。

五、强大国内市场与高水平社会主义市场经济体制

全会公报对扩大内需和市场经济体制改革作出了系统部署，反映了面对外部环境不确定性的增多，中国将更多依靠国内市场和改革红利实现高质量发展的战略转向。与“十四五”规划相比，本次公报刊现出更具系统性的战略思维和更深层次的改革决心。

1.强大国内市场的新内涵

公报明确将“建设强大国内市场”作为加快构建新发展格局的核心抓手，指出要“坚持扩大内需这个战略基点”，并创新性地提出“坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”的思路。这一表述与“十四五”规划相比有重要深化：

•内需联动机制：公报提出“以新需求引领新供给，以新供给创造新需求”，促进“消费和投资、供给和需求良性互动”。这一定义超越了将内需简单理解为规模扩张的传统观念，而是强调供需之间的动态平衡与良性循环。意味着未来政策将更加注重需求侧管理与供给侧结构性改革的协同，特别是通过提升居民消费能力和意愿，为产业发展提供更广阔市场空间。

•消费投资关系：公报要求“大力提振消费，扩大有效投资”，与“十四五”规划相比，顺序上消费优先于投资，反映政策重心从投资驱动向消费引领的转变。值得注意的是，公报特别强调“坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点”，直面当前国内市场存在的行政垄断、区域壁垒等深层次问题，表明“十五五”时期将下大力气消除制度性障碍，打通内循环的关键梗阻。

•民生内需结合：公报提出的“惠民生和促消费紧密结合”是一大政策创新。这意味着未来民生政策将与经济政策更紧密融合，通过改善民生提升消费能力，通过消费升级促进民生福祉。例如，在社会保障、医疗卫生、教育文化等领域的投入，既可直接改善民生，又能释放消费潜力，形成经济社会效益的双重收获。

2.高水平社会主义市场经济体制的新突破

在经济体制改革方面，公报明确提出“加快构建高水平社会主义市场经济体制”，并将其视为“增强高质量发展动力”的关键。与“十四五”规划相比，“高水平”的定语表明市场经济建设将从基础性向高质量阶段迈进：

•基本经济制度：公报重申“坚持和完善社会主义基本经济制度”，强调要“更好发挥经济体制改革牵引作用”。这意味着“十五五”时期改革将更加注重系统性和整体性，不局限于个别环节调整，而是通过经济体制改革牵引政治、文化、社会、生态文明等各领域改革协同推进，形成制度合力。

•市场主体活力：公报特别指出要“充分激发各类经营主体活力”，与“十四五”规划相比，这一表述更加突出“各类主体”的平等地位，预示着未来五年在坚持“两个毫不动摇”基础上，将为国有企业、民营企业、外资企业等创造更加公平竞争的市场环境。特别是在民营企业预期偏弱的背景下，这一表述具有重要的政策信号意义。

•要素市场化改革：公报提出“加快完善要素市场化配置体制机制”。要素市场化改革是市场经济建设的深水区，“十四五”期间已在土地、劳动力、资本、技术、数据等领域取得初步进展。“十五五”时期预计将向纵深推进，特别是在数据要素市场化配置、农村集体经营性建设用地入市、劳动力自由有序流动等方面可能实现重大突破。

•宏观经济治理：公报强调要“完善宏观经济治理体系”，提升“宏观经济治理效能”。这与“十四五”规划相比，更加注重政策的协同性和有效性。结合近期中央关于“宏观政策要持续发力、适时加力”的表述，预示着“十五五”时期宏观调控方式将进一步优化，更加注重区间调控、定向调控和前瞻性引导，避免经济大起大落。

尤为值得关注的是，公报将“有效市场和有为政府相结合”列为六大原则之一。这一原则定位解决了市场经济建设中长期存在的认识分歧，明确了市场与政府不是此消彼长的对立关系，而是互补共生的协同关系。在这一原则指导下，“十五五”时期可望在政府职能转变、“放管服”改革等方面取得新进展，真正实现“有效的市场”与“有为的政府”有机统一。

六、高水平对外开放与国家安全体系

全会公报在对外开放和国家安全领域提出了一系列新表述、新思路，反映了中国在复杂多变的国际环境中寻求动态平衡的战略智慧。与“十四五”规划相比，本次公报更加突出高水平开放与高水平安全的良性互动，展现了更加成熟自信的全球化战略。

1.高水平对外开放的新阶段

公报专章阐述“扩大高水平对外开放，开创合作共赢新局面”，明确要“稳步扩大制度型开放”，并通过开放“促改革促发展”，与世界各国“共享机遇、共同发展”。与“十四五”规划相比，对外开放战略呈现出重要升级：

•开放形式升级：公报明确提出“稳步扩大制度型开放”。从商品和要素流动型开放转向制度型开放，是中国对外开放事业的重大飞跃。这意味着“十五五”时期中国将更加注重规则、规制、管理、标准等制度层面的与国际接轨，特别是在服务业开放、数字经济、知识产权保护等领域可能采取更大力度举措。这一转变顺应了全球经贸规则重构趋势，也与中国经济发展阶段提升相适应。

•开放格局升级：公报强调要“积极扩大自主开放”。“自主开放”的表述表明中国将按照自身发展需要，主动谋划开放举措，而非被动接受外部压力。这意味着未来开放将更加注重与中国发展阶段和现实条件相匹配，实现节奏可控、风险可控的渐进式开放。这种开放姿态既彰显了中国的战略自信，也体现了对开放风险的审慎态度。

•开放路径升级：公报系统阐述了“推动贸易创新发展”、“拓展双向投资合作空间”、“高质量共建‘一带一路’”等多维路径。与“十四五”规划相比，贸易创新更加注重数字化转型和业态创新；投资合作强调“双向”流动，表明中国不仅欢迎外资流入，也将支持有实力的企业走出去；共建“一带一路”则在前两个五年经验基础上，更加突出“高质量”导向，预计将更加强调可持续发展和民生导向。

•开放战略定位：公报指出要通过开放“与世界各国共享机遇、共同发展”。这表明中国将对外开放视为互利共赢的平台，而非零和博弈的战场。在当前全球化逆流涌动的背景下，这一表述彰显了中国维护经济全球化的战略定力，也意味着“十五五”时期中国将继续举办进博会、服贸会等开放平台，为全球企业提供中国市场机遇。

2.国家安全体系的新高度

在对外开放的同时，公报专章阐述“推进国家安全体系和能力现代化，建设更高水平平安中国”，明确要“坚定不移贯彻总体国家安全观”，走中国特色社会主义社会治理之路，确保社会“生机勃勃又井然有序”。与“十四五”规划相比，国家安全被提升到前所未有的战略高度：

•安全体系建构：公报要求“健全国家安全体系”，这一表述看似常规但内涵丰富。结合“十四五”以来的实践，“十五五”时期国家安全体系预计将进一步完善集中统一、高效权威的国家安全领导体制，强化对政治、经济、科技、文化、社会、生态等各领域风险的统筹应对，形成全域联动、立体高效的安全防护体系。

•重点领域安全：公报强调要“加强重点领域国家安全能力建设”。虽然未明确具体领域，但结合当前形势，粮食安全、能源安全、产业链供应链安全、金融安全、网络安全等预计将成为重点。与“十四五”规划相比，本次公报更加突出安全能力的“建设”，表明将从被动防御转向主动塑造，通过提升本质安全水平，牢牢把握发展主动权。

•公共安全治理：公报提出要“提高公共安全治理水平”，完善“社会治理体系”。这表明国家安全不仅关注传统安全威胁，也将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等非传统安全纳入视野。特别是后疫情时代，如何完善公共卫生体系，提升应对重大突发公共卫生事件能力，预计将成为“十五五”时期安全建设的重点内容。

•安全与发展关系：公报将“统筹发展和安全”确立为六大原则之一。这意味着安全考量将全面嵌入经济社会发展决策全过程，实现高质量发展与高水平安全的动态平衡。在这一原则指导下，未来重大项目建设、产业政策制定、科技规划布局等都将进行安全评估，确保发展成果可持续、风险可控。

尤为值得注意的是，公报在阐述安全理念时，强调要确保社会“生机勃勃又井然有序”。这一表述精准把握了安全与活力的辩证关系：过度强调安全可能导致社会僵化，而秩序缺失同样不利于发展。理想状态是在保障基本秩序的同时，充分激发社会创造活力。这意味着“十五五”时期的安全建设将更加注重精准化、科学化，避免“一刀切”的简单化处理，在安全与发展之间寻求最佳平衡点。

闭幕展望：二十届四中全会公报为“十五五”时期奠定了“稳中求进、以进促稳、先立后破”的总基调。中国这艘巨轮正调整航向，在市场效率与社会公平、开放创新与自主可控、发展激情与安全底线间寻找更具韧性的平衡。2026-2030年的中国发展进程，必将对百年变局下全球发展道路的探索产生深远影响。